2017
06-09
水利建設項目PPP模式社會資本選擇研究
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摘 要社會資本選擇研究是保障政府和社會資本合作類(PPP)水利建設項目良性建設運營的主要工作之一。本文以大橋水庫灌區二期工程為例,擬定3種社會資本選擇方案,從社會資本額度、融資成本和政府財政壓力、可行性缺口補貼、收益要求、建設及調度管理等6方面因素分析比較優缺點,提出了針對我國現行投融資體制下由政府資本、社會資本、受益各方共同參與的社會資本選擇模式。成果對水利建設項目,尤其是灌區類項目的社會資本選擇具有一定指導意義。 

長期以來,我國水利基礎設施建設的資金來源主要是政府投資,建設資金短缺是制約水利發展的主要因素之一。尤其針對公益性強、財務收益條件差的灌區類水利建設項目,其投資渠道單一、資金短缺問題嚴重制約了農業水利保障設施的建設和良性運行。為適應經濟新常態,黨中央、國務院對深化投資體制改革、鼓勵引進社會資本參與水利工程建設做出新的部署,出臺了一些列相關的政策。

PPP(政府和社會資本合作)模式起源于歐美國家,國內相關單位與專家也進行了廣泛的探索實踐,但目前國內對PPP模式中社會資本選擇研究仍處于理論引進階段,主要局限于對國外理論和實踐的簡單探討,對PPP模式中社會資本方選擇沒形成統一的認識,對水利基礎設施中的社會資本選擇缺乏系統的研究。本文通過對大橋灌區二期工程政府和社會資本合作(PPP)模式中社會資本選擇的設計和比較分析,探討社會資本選擇影響因素和選擇方案。
大橋水庫灌區二期工程基本情況

大橋水庫位于四川省涼山州冕寧縣境內,是一座以灌溉、工業和城鎮生活供水為主,結合發電、兼顧防洪、環境?;?、水產養殖、旅游等綜合利用的大型水利工程,也是安寧河流域的龍頭水庫和重要水源工程,水庫工程已于1999年下閘蓄水。大橋水庫灌區為水庫配套工程,設計灌溉面積118萬畝。灌區按照三期實施,一期工程已于2012年底完工;二期工程實施內容主要包括大橋水庫右干渠、漫水灣右干渠灌區及部分沿河已成灌區改造工程。二期工程范圍涉及冕寧、西昌及德昌三個市縣,開發任務以灌溉為主,兼有供水、發電等綜合利用,是以公益性為主的水利建設項目。灌區設計灌溉面積46萬畝,工程建成后,供水量可達1.85億m3,其中城鎮供水0.35億m3,農村人畜和灌溉供水量為1.49億m3,總裝機8150kw,年發電量2276萬kW.h。工程靜態總投資28.45億元。

通過測算,灌區工程年運行成本4225萬元,總成本費用9451萬元;按照可研報告推薦的灌溉和農村人畜水價0.2元/m3、工業及生活水價0.8元/m3、電站上網電價0.263元/kwh,運行期年財務收入小于總成本,項目不具備盈利能力,若想吸引社會資本,使社會資本方達到一定的投資收益要求,只能采取州政府或大橋公司進行可行性缺口補貼來實現。

社會資本選擇方案設計

 

2.1 方案擬定

灌區二期工程靜態總投資為28.45億元,項目建設資金初步構成為:省級以上政府投資20.97億元,其余7.48億元需要由涼山州政府自籌解決。涼山州是少數民族聚集的貧困地區,財政收入有限,州政府在建設期內籌集較多的資金用于工程建設具有較大的壓力。涼山州政府需籌集的二期灌區項目建設資金可考慮由兩個途徑籌集:一是州政府在財力許可的條件下投入一定的財政性資金,二是為減輕集中籌集建設資金的壓力,采用PPP模式吸引一定的社會資本(包括利用各類銀行貸款)解決。經對可能的社會資本來源方向進行分析,社會資本來源主要有:涼山州屬的本地國有企業以及涼山州以外的其它社會資本方。涼山州水務局作為項目實施機構,與項目公司簽訂特許經營合同。按照資金來源不同擬定3種社會資本籌措方案:

方案一:社會資本在涼山州屬的企業籌集,由大橋水電開發總公司、受益市縣出資人代表組成。項目公司由大橋水電開發總公司控股,各市縣出資人代表參股,必要時可引進其他社會資本方參股。

方案二:社會資本全部考慮在涼山州以外的企業籌集。項目公司完全由涼山州以外的社會資本方組建。

方案三:社會資本主要考慮在涼山州以外的企業籌集,項目公司由州以外的企業控股,大橋水電開發總公司參股。


2.2 測算條件

 根據可行性研究階段的相關研究,供水水價、社會資本方財務內部收益率等融資條件按如下考慮:

(1)農田灌溉和農村人畜采用水價0.2元/m3,工業及生活水價為0.8元/m3,電價按0.263元/kwh。

(2)社會資本方資金財務內部收益率暫按8%測算。

(3)特許經營期為30年。

(4)項目回報機制為:州政府出臺二期工程供水水價的相關政策,項目公司向灌區使用者收取灌溉和城鄉供水水費。若因供水水價等相關政策落實不到位,項目公司達不到合同約定投資收益要求的條件下,涼山州政府要按特許經營合同要求給予項目公司必要的可行性缺口補貼。

(5)若采用方案一,大橋水電開發總公司作為州屬企業,與大橋灌區所在市縣的社會資本方聯合成立項目公司,負責二期項目運營管理。若在特許經營期過程中,大橋水電開發總公司能夠實現增加發電和供水收入,可考慮由大橋水電開發總公司補貼二期灌區一定的經營費用。根據初步分析,待一、二期灌區供水水價同價并達到設計水價水平后,大橋水電開發總公司運營期前10年可補貼二期灌區經營費用為650萬元,運營10年以后每年可補貼3650萬元。若采用方案二或方案三,項目公司由涼山州以外的企業控股,從避免國有資產流失角度考慮,大橋水電開發公司在運行期不宜給項目公司提供財務補貼,由涼山州政府按照特許經營合同約定,為項目公司提供必要的可行性缺口補貼。

測算成果與方案分析比較

3.1 不同方案吸引社會資本額度分析


  根據上述條件,測算不同方案可吸引社會資本額度,成果見表1,從吸引社會資本額度上看:方案一>方案三=方案二。主要原因是采用方案一,大橋水電開發總公司每年可以向二期工程補貼經營費用。鑒于大橋水庫和大橋一、二期灌區是完整水利工程體系項目,目前大橋水庫具有一定的財務效益,若大橋水電開發總公司財務收入補貼二期灌區項目公司運營費用,可有效提高吸引社會資本的能力,減少涼山州財政壓力。方案一亦體現了大橋水庫原設計以電養水的定位和“利用存量、盤活增量”的思想。

表1  不同方案吸引社會資本額度測算成果表

 

方案

大橋水電開發總公司補貼(萬元)

投資(萬元)

省級以上財政投資

州投資

社會資本投資

總投資

大橋公司

市縣投資

州外企業

小計

前10年650,后期365

209671

31022

37242  

6572  

43814

284507

209671

49885

24951

24951

284507

209671

49885

3743  

21208  

24951

284507

 

3.2 不同方案涼山州財政壓力和融資成本分析

從涼山州財政出資額度來看方案一最小,主要原因是方案一可有效利用大橋公司收益補貼二期灌區項目公司,有利于更多的吸引社會資本,減輕州政府財政配套壓力。若政府財政性投資資金成本為0,從項目融資成本上看,方案一>方案三=方案二,可見使用社會資本越多,項目融資成本越大。

    表2  不同方案涼山州財政出資和融資成本測算成果表

 

方案

融資成本(萬元)

州投資(萬元)

3505

31022

1996

49885

1996

49885

3.3 不同方案所需政府可行性缺口補貼分析

針對涼山州農業灌溉水費收繳困難的現實情況,農業灌溉水價采用0元/m3、0.1元/m3、0.2元/m3三個灌溉和農村供水水價,測算運營期不同方案所需的政府可行性缺口補貼,成果見表3??杉?,對于同一方案,水價越低所需補貼越多。當灌溉和農村供水水價達到0.2元/m3時,三個方案都不需涼山州政府給予可行性缺口補貼;若灌溉和農村供水水價達不到0.2元/m3時,從所需政府可行性缺口補貼額度來看:方案一>方案二=方案三,采用方案一,運營期需大橋水電開發總公司補貼;單若水價達不到0.2元/m3時,大橋水電開發總公司不具備補貼條件,則相應需要涼山州政府的可行性缺口則較大。

 表3  不同方案所需政府可行性缺口補貼測算成果表

 

方案

灌溉和農村

供水水價(m3/元)

大橋水電開發總公司補貼(萬元)

投資(萬元)

政府可行性

缺口補貼

(萬元)

省級以上

財政投資

州投資

社會資本投資

總投資

大橋公司

市縣投資

州外企業

小計

0

前10年650,

后期3650

209671

31022

37242  

6572  

43814

284507

6590

0.1

4695

0.2

0

0

209671

49885

24951

24951

284507

3790

0.1

1895

0.2

0

0

209671

49885

3743

21208

24951

284507

3790

0.1

1895

0.2

0

 

3.4 不同收益要求對方案影響分析

考慮到大橋水電開發總公司是涼山州為大橋水電開發和配套灌區建設管理專門成立的國有資產控股為主的企業,具有承擔州內公益性事業的責任,其投資收益要求可較涼山州以外企業適度降低。大橋水電開發總公司財務內部收益率按照4%、6%、8%,州外社會資本方資金財務內部收益率按8%,對三個方案進行測算,成果見表4。計算分析可見,方案一>方案三>方案二,當社會資本收益要求越低,項目可吸引社會資本額度越大。

 表4  不同方案不同收益要求吸引社會資本測算成果表

 
 
 

方案

財務收益要求

大橋公司補貼(萬元)

投資(萬元)

大橋水電開發總公司和市縣投資

州外企業

省級以上財政投資

州財政投資

社會資本投資

總投資

大橋公司

市縣投資

州外企業

小計

4%

前10年650,后期3650

209671

2998

61062  

10776  

71838

284507

6%

209671

19841

46746  

8249  

54995

284507

8%

209671

31022

37242  

6572  

43814

284507

8%

209671

49885

24951

24951

284507

8%

209671

49885

24951

24951

284507

8%

209671

49885

24951

24951

284507

4%

8%

209671

47963

3743  

23130  

26873

284507

6%

8%

209671

48760

3743  

22333  

26076

284507

8%

8%

209671

49885

3743  

21208  

24951

284507

 

3.5 不同方案工程建設及運營調度管理分析

現階段大橋水電開發總公司作為二期工程的法人,承擔著項目的前期組織工作,若采用方案一可實現項目前期工作與建設期、運營期的有效銜接,減少中間轉交工作程序,而方案二、三前期工作完成后還牽涉到各項工作移交的問題。

從建設期與運行期來看,方案一將受益市縣作為社會資本方參與進來,即可增加社會投資,也可調動受益各方積極性,保證建設期間征地移民等各項工作順利實施,也便于運行期水費征收與工程管理。

大橋水庫與灌區工程是個完整的工程體系,通過項目聯合調度能充分發揮供水、灌溉等綜合興利任務。方案二、三中,大橋水庫、灌區一期和二期由不同經營主體進行工程管理,不便于運營期安寧河流域的水資源、防洪、發電、生態等聯合調度與運行管理。


3.6 推薦的合作方式

綜合優缺點分析,本文推薦方案一的社會資本選擇方案。即:涼山州政府在投入一定的財政資金的條件下,其余資金依靠吸引社會資本解決,其中,大橋水電開發總公司作為控股方投資3.72億元,占社會資本方的85%,受益市縣作為參股方,按照一期、二期總供水量的比例投入剩余建設資金0.66億元,占社會資本方的15%。

結論

 

采用由大橋水電開發總公司、受益市縣出資人代表組成,大橋水電開發總公司控股的社會資本選擇方式,可更多的吸引社會資本,降低當地政府財政出資壓力,也可調動受益方積極性,保障項目建設質量與進度,利于灌區建成后良性運行;同時還可利用已有優良資產帶動現有工程建設,便于水資源統一管理、聯合調度的融資模式。成果對國家重大水利建設項目,尤其是灌區類項目的社會資本選擇具有指導意義。